Позиция фонда: Малый и средний бизнес

Предложения для Госсовета были разработаны Управляющей Фондом Д. Крыловой с использованием материалов Тасис (15.11.01)

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ МИКРОФИНАНСИРОВАНИЯ
(скачать в .doc формате)

Постановка проблемы

Резкое уменьшение государственного финансирования малого предпринимательства (от 140 млн. рублей в бюджете 2001 года до 20 млн. рублей в бюджете 2002 года), заявление вице-премьера Алексея Кудрина на совещании по вопросам малого предпринимательства (01 ноября 2001 г.) об отказе от безвозвратных кредитов и от выдачи кредитов малым предприятиям за счет бюджетных средств, ставят вопросы обеспечения предпринимательства финансовыми ресурсами на одно из первых мест, сводя роль государственных Фондов поддержки малого предпринимательства в области финансирования практически к нулю.

Существующее в настоящее время банковское кредитование ввиду нерешенных законодательно проблем (ответственность при невозврате кредита, неразвитость залога как способа обеспечения и отсутствие ресурсной базы для залогов у малого бизнеса, длительность арбитражных процедур, отсутствие доступной системы страхования рисков) нельзя также рассматривать как источник финансовых средств.

Поэтому практически единственным легальным источником получения финансовых средств для предприятий малого бизнеса являются организации микрокредитования (микрофинансирования), которые представляют мелкие финансовые услуги, связанные с выдачей кредитов и приемом депозитов. Мировая практика показывает, что основными потребителями данного рода услуг оказываются люди, занимающиеся сельским хозяйством; имеющие малые или микропредприятия, на которых производится или перерабатывается продукция, осуществляется ремонт или торговая деятельность; оказывающие услуги; наемные работники, работающие на комиссионных началах; а также другие лица и группы жителей в странах с развивающейся экономикой как в городе, так и в сельской местности.

Проведенные в рамках Tacis исследования указывают на то, что сектор все еще находится в зачаточном состоянии. Необходимо проводить грань между благоприятным законодательством и законодательством, направленным на регулирование и контроль. На первом этапе основные силы надо сосредоточить на создании нормативно-правовых и налоговых условий, позволяющих эффективно развиваться данному сектору. Вопросы регулирования и контроля отложить до тех пор, пока окрепшие учреждения МФИ встают перед вопросом превращения в банковские учреждения. Еще один важный момент законодательного регулирования заключается в том, что до развития данного сектора не стоит разрабатывать отдельный закон (законодательные акты), достаточно внести изменения в существующие законы, чтобы достаточно кардинально изменить ситуацию.

Причины отставания отрасли микрофинансирования

1. Отсутствие государственной политики

Желательно разработать определенную политику на федеральном уровне, которой могли бы руководствоваться органы управления более низкого уровня при проведении своей политики в области микрофинансирования. Данному вопросу должна быть посвящена глава (раздел) Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства. На федеральном уровне необходимо решение следующих вопросов:

- признание института микрофинансирования и создании благоприятных условий для его функционирования;
- разрешение небанковским финансовым учреждениям заниматься микрофинансированием;
- свобода учреждений сектора устанавливать собственные условия кредитования;
- защита фондов микрофинансирования от потери средств в результате инфляции.

2. Противоречивость федерального законодательства

В настоящее время не существует правовой основы деятельности данных учреждений в связи с чем организации микрофинансирования регистрируются как некоммерческие организации. Это порождает 2 вопроса правового характера:

- в законодательстве о некоммерческих организациях о микрокредитовании не говорится однозначно как о законной некоммерческой деятельности. Отсюда следует, что с налоговой точки зрения предоставление кредитов будет трактоваться как коммерческая деятельность, что влечет за собой налог на процентный доход;

- в долгосрочной перспективе учреждения микрофинансирования могут предпочесть статус коммерческой организации, что позволит им привлекать частный капитал. Однако в настоящее время это не представляется возможным осуществить в связи с тем, что депозитарная деятельность подлежит лицензированию.

Решение данных вопросов не требует принятия отдельного закона, достаточно внесение уточняющих и дополняющих изменений в действующее законодательство,

3. Налоговый режим

Учреждения микрофинансирования обязаны платить массу налогов, которые в совокупности ложатся на них тяжелым бременем. Самыми значительными являются НДС с процентного дохода и налог на прибыль. Учреждения микрофинансировнаия, зарегистрированные в форме некоммерческих организаций, платят налоги с фонда заработной платы, налоги на имущество, а также различные местные и муниципальные налоги.

4. Внешнее финансирование учреждений микрокредитования.

Открытие нового рынка связано со значительными расходами, направленными на экспериментальную отработку новых методов работы и создание правовой и управленческой среды, что поднимает вопрос капитализации институтов микрокредитования. На этапе становления,как правило, оказывается достаточной помощь международных организаций-доноров, предоставляющих разнообразные гранты. Однако уже через 2-3 года текущие финансирование они могут прекратить (за их счет финансируются развивающиеся, а не стабильные рынки), большое число организаций микрофинансирования будет заинтересовано в заемных средствах, так как у них нет выхода на внешние источники финансирования. В связи с этим целесообразно уже сейчас начать проработку механизмов предоставления заемных средств учреждениям микрофинансирования с тем, чтобы обеспечить устойчивый рост объемов ссудных операций.

Необходимые действия

1. Государственная политика в области микрофинансирования

В основе федеральной политики по отношению к микрофинансированию должны лежать несколько основополагающих принципов:

1. Государство признает перспективность отрасли микрофинансирования в плане создания рабочих мест, развития предпринимательства и поддержки инициатив частного бизнеса. Оно стремится к созданию условий, при которых небанковские поставщики финансовых и нефинансовых услуг микропредприятиям и небольшим фермам могли бы работать устойчиво и с прибылью.
2. Правительство выступает в качестве помощника развития, осуществляемого организациями частного сектора, а не проводит финансовые операции непосредственно. Там, где в настоящее время государственные органы осуществляют прямое финансирование, эта функция будет ограничиваться только областями, в которых не работают частные организации. Усилия должны быть направлены на обеспечение честной конкуренции: государственные органы не должны предлагать услуги отдельным конечным клиентам по льготным процентным ставкам.
3. Правительство позволяет небанковским финансовым учреждениям использовать методы кредитования по своему собственному усмотрению при условии, что эти услуги разрешены законом и соответствуют интересам их клиентов. Использование разных методов и моделей служит интересам развития эффективной системы кредитования в России, благодаря чему наиболее эффективные и удачные модели будут находить широкое применение.
4. Законодательство не будет устанавливать ставки ссудного процента, взимаемого с клиентов, т.к. размер ставки определяется множеством факторов, которые зависят от обслуживаемого сектора, от используемых методов и области деятельности. Учреждения микрофинансирования должны взимать процент, позволяющий им работать устойчиво и надежно, способствуя расширению объемов операций и поддержанию реальной стоимости их капитала.
5. Обеспечение для организаций микрофинансирования возможности страховать свой капитал от разрушающих последствий инфляции.
6. Поощрение развития организаций саморегулирования в данной отрасли. Саморегулирование сектора потребует от (общенациональных) ассоциаций способности обеспечивать соблюдение разумной дисциплины в вопросах, связанных с резервами на покрытие сомнительных ссуд, институциональным капиталом, контролем и регулированием ликвидности и управлением. Государство оставляет за собой только функции мониторинга и контроля.
7. Правительство подчеркивает, что развитие система взаимокредитования косвенно способствует выходу бизнеса из тени: для возврата легально оформленного кредита необходимо показывать легальные обороты предприятия.

2. Законодательная база

Кредитные союзы и кооперативы страдают от отсутствия их однозначного признания в гражданском законодательстве. В этой области предлагаются две различные стратегии. Первая касается исключительно специальных законов, регулирующих кредитные союзы. Вторая направлена на изменение гражданского законодательства, из которого следует устранить определенные недостатки. Как стало известно, в Государственной Думе предпринимаются новые попытки по согласованию конкретных законов о кредитных союзах. Министерство сельского хозяйства и продовольствия разработало проект Федерального Закона «О кредитной кооперации», который в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе.

Также в ближайшей перспективе придется решать два вопроса, связанных с созданием благоприятного законодательства.
- в законодательстве о некоммерческих организациях о микрокредитовании не говорится однозначно как о законной некоммерческой деятельности. Отсюда следует, что с налоговой точки зрения предоставление кредитов будет трактоваться как коммерческая деятельность, что влечет за собой налог на процентный доход. Что не допустимо для развития отрасли;
- в перспективе учреждения микрофинансирования могут предпочесть статус коммерческой организации, что позволит им привлекать частный капитал. Поэтому учреждения микрофинансирования, не занимающиеся депозитной деятельностью, желательно освободить от необходимости лицензировать свою деятельность, независимо от своей юридической формы.

3. Налоговый режим
Необходимо решить следующие вопросы, связанные с налогообложением:


- НДС с процентного дохода. На конец 2000 г. НДС выплачивают все учреждения микрофинансировнаия за исключением зарегистрированных в форме фонда. И по существующему, и по новому закону об НДС (Налоговый кодекс, Часть 2) банки освобождены от его уплаты. Было бы справедливо освободить от уплаты НДС с процентного дохода все типы учреждений микрофинансирования, а не только те, которые зарегистрированы в форме фонда.
- Налог на прибыль предприятий. В настоящее время все учреждения микрофинансировнаия, финансируемые за счет грантов, платят на чистый доход. С учетом того, что федеральное правительство придает огромное значение развитию микрофинансирования, представляется абсолютно целесообразным отменить налог на прибыль учреждений микрофинансирования, поскольку они накапливают свой резервный капитал для целей расширения масштабов кредитования. Эту задачу можно решить двумя разными способами:

Во-первых, можно лучше использовать существующие положения Налогового кодекса. Общее правило, вытекающее из Налогового кодекса (Часть 2), гласит, что некоммерческие организации освобождаются от уплаты налога на прибыль, полученную в результате деятельности, заявленной в уставных документах при создании некоммерческой организации. Доходы, полученные от неуставных видов деятельности, облагаются налогом. Однако здесь мы вновь сталкиваемся с необходимость однозначного определения в законодательстве организаций микрофинансирования

Во-вторых, в главе Налогового Кодексе "Налог на прибыль" можно было бы предусмотреть льготы для микрофинансирования.
- Гранты учреждений микрофинансирования: Гранты, предоставляемые местным учреждениям микрофинансирования международными организациями-донорами, освобождаются от налога на основании договора и специального закона. Однако гранты от российских организаций подлежат налогообложению.
- Проценты, уплачиваемые малыми предприятиями за использование микрокредитов, должны включаться в себестоимость производимой ими продукции (работ, услуг). Данный момент должен быть также отражен в главе "О налоге на прибыль" Налогового Кодекса.

4. Вопросы типологии и разнообразия форм.

Особенности предпринимательской деятельности в различных отраслях экономики ставят необходимость законодательного закрепления нескольких форм предприятий микрокредитования.

Кредитный союз - ассоциация отдельных лиц, объединенных по месту жительства, роду занятий или месту работы с целью оказания взаимопомощи членами союза. Членами могут быть только физические лица. Ссуды предоставляются только членам кредитного союза на основе соответствующих поручительств, к примеру, гарантии других членов, под будущую заработную плату или на основе кредитной истории членов.

Сельскохозяйственные кредитные кооперативы - их основателями и членами могут быть как физические, так и юридические лица, могут выдавать ссуды непосредственно зарегистрированным предприятиям или фермам. Членами кооператива являются фермеры и сельские предприниматели.

Общества взаимного кредитования - специальные учреждения, занимающиеся сберегательными и кредитными услугами. Оказывают услуги только своим членам, принимают личные сбережения и выдают ссуды. Но при этом не ориентированы на получение прибыли. Доход, получаемый в результате кредитных операций, пропорционально распределяется между членами общества. Все расходы, связанные с деятельностью общества взаимного кредитования, покрываются его членами (за счет дополнительных взносов). Работая таким образом, кредитное общество не получает прибыли от своей основной деятельности как некоммерческой организации.

В настоящее время организации, занимающиеся этим видом деятельности, вынуждены прибегать к законодательству, регулирующему другие организации и виды деятельности. Так, сельскохозяйственные кооперативы регистрируются либо как потребительские кооперативы, либо некоммерческие товарищества, но ни одну из этих форм нельзя считать полностью адекватной. Их приходится использовать из-за отсутствия специального законодательства по кредитным союзам. Кредитные союзы могли действовать только в тех регионах, в которых имеется специально разработанное региональное законодательство. Поэтому первоочередной задачей является разработка пакета законов о некоммерческих кооперативных кредитных организациях.

5. Механизм кредитования второго уровня

Если в среднесрочной перспективе (2003-2004гг.) события в области микрофинансирования будут развиваться в соответствии с предсказаниями экспертов, и отрасль будет расширяться, то может возникнуть дефицит финансовых ресурсов. Соответственно, необходимо предусмотреть перспективы среднесрочного кредитования для учреждений микрофинансирования.

Механизмы микрофинансирования высшего уровня обычно выполняют две функции: а) финансового посредника; и б) «строителя» рынка. Ссуды по льготным ставкам помогают отрасли быстрее выйти на уровень самоокупаемости и использовать процентные ставки, которые будут по силам конечному пользователю. Однако льготное кредитование следует использовать достаточно осторожно, чтобы не сдерживать перехода учреждений микрофинансирования к последующей, более высокой ступени развития, и не подвергать опасности устойчивость самого механизма. Организации, использующие механизм высшего уровня, смогут получать средства от государства, международных финансовых учреждений и организаций-доноров. Одной из функций является преобразование этих средств, с точки зрения риска (размер ссуды, сроки погашения, время кредитования и процентная ставка), в продукт, который вполне подходит для организаций микрофинансировнаия, работающих с отдельными заемщиками.

Механизм «оптового» финансирования учреждений микрофинансирования можно реализовать в самых разных формах:

- конкурс для коммерческих банков на управление Фондом (на определенный период времени от 2 до 5 лет);
- создание траст-фонда на базе существующего коммерческого банка. Банк осуществляет управление трастовым фондом на основании трастового договора и комплекса конкретных механизмов и процедур. Это может быть долговременная или даже постоянная схема организации;
- создание нового некоммерческого траст-фонда. Управление этим юридическим лицом может осуществлять как его собственный персонал, так и, по договору субподряда, существующее учреждение, имеющее опыт работы в данном секторе;
- создание частной коммерческой организации-посредника, способной привлечь частных и институциональных инвесторов.

Можно также объединить два последних варианта, когда некоммерческий траст-фонд создает дочернее предприятие, не имеющее контрольного пакета акций, исключительно с целью привлечения частного капитала.